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서해 북방한계선의 법적 의미에 대한 의견서

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작성자 범민련남측본부 조회67회 작성일 11-10-30 11:50

본문

 

[범민련]

알려졌듯이 범민련 남측본부에 대한 이명박 정권의 정치탄압은 계속되고 있습니다. 그 중에는 이규재 의장, 이경원 전 사무처장, 최은아 전 선전위원장과 재판중지 중인 최동진 편집국장을 검찰이 추가 기소한 것도 있습니다. 추가 기소한 내용의 하나가 범민련 남측본부의 <북방한계선은 불법>이라는 주장이 ‘이적’이라는 것인 바, 관련한 글을 싣습니다.(아래 의견서는 범민련 남측본부가 정태욱 교수에게 재판정 제출자료로 의뢰하여 받은 것으로써 재판부에도 제출하였습니다.) _편집국

 

서해 북방한계선의 법적 의미에 대한 의견서

정태욱 (인하대학교 법학전문대학원 교수)

 

<서해 북방한계선의 법적 의미>

요지

*서해 북방한계선은 대한민국 영해의 경계선이 될 수 없음.

*서해 북방한계선은 합법적인 군사분계선도 될 수 없음.

*서해 북방한계선, 특히 소청도와 연평도 사이의 80여km에 이르는 너른 바다를 남북으로 갈라 군사적으로 관철하고 있는 것은 국제법과 정전협정에 반하는 불법적인 무력행동임.

*결론적으로 “북방한계선은 정전협정에 있지도 않은 유령선”이라는 피고인들의 성명은 법적 진실에 어긋난다고 할 수 없고, 만약에 한미합동훈련이 서해 북방한계선을 관철하기 위한 군사훈련이라면 그것 역시 합법적인 군사훈련이라고 할 수 없을 것임.

1. 영해와 NLL

서해 NLL은 흔히 영해(territorial waters)의 경계선으로 언급된다. 이러한 발상은 곧 NLL을 육지의 휴전선과 같은 차원으로 보는 것이다. 육상의 군사분계선이 남북을 가르듯이, 해상에도 그렇게 남북의 영해를 가르는 휴전선과 같은 것이 있다고 생각하는 것이다 그러나 뒤에서 다시 얘기하겠지만, 영해의 경계와 해상 군사분계선을 혼동해서는 안된다. 영해는 육지 영토를 둘러싼 일정한 폭(현대 국제해양법에서는 12해리(nautical miles)까지 인정됨)의 수역을 의미하는 것이며, 너른 바다를 남북으로 갈라 각자의 영해로 삼을 수는 없는 것이다. 그러나 서해 NLL은 남한 영해의 경계가 아니라 북한 영해의 경계라는 차원에서는 의미가 있을 수 있다. NLL은 북한 황해도를 감싸듯이 그 해안선을 따라 그어져 있음을 주의하라.

1)남한 영해와 NLL

이미 언급한 바와 같이 NLL이 우리 영해의 경계라는 주장은 영해 개념 자체에서 성립하기 어렵다. 우리 영해및접속수역법도 영해에 대하여 12해리를 규정하고 있다(대한해협은 3해리임). 그런데 동법에서 12해리 산정의 시점인 직선기선으로서 경기만 남쪽의 소령도까지만 규정하고 있다(영해및접속수역법 제2조 제2항, 동시행령 제2조 별표 1). 즉 서해 5도 수역에 대하여 우리는 공식적으로 영해의 경계를 선포한 적은 없다.

 

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<지도 1> 영해및접속수역법에 따른 한국 영해의 경계

(출처: 인터넷 구글 검색 http://aerofleet.tistory.com/category/?page=17, 검색일 2011. 6. 6.)

이에 대하여 소위 ‘역사적 응고(historical consolidation)의 원칙’ 등을 언급하며 NLL 수역이 우리의 영해가 될 수 있다는 논의도 있으나, 이는 국제해양법의 대원칙인 ‘공해자유의 원칙’(principle of the freedom of the high seas)에 반한다. 그러한 이론이 적용되는 경우는 대체로 두 가지 경우뿐이다. 첫째는 해안선의 굴곡이 심하거나 섬들이 많은 경우 직선기선(straight baseline)으로 영해의 기준선을 채택하는 것, 둘째는 자국의 육지로 둘러싸인 만(灣)의 경우 내수(內水)(internal waters)로 지정하여 그로부터 영해의 기산점을 삼는 경우이다. 어느 경우이나 이는 국제적인 효과가 있는 국가 행위로 되어야 하고 또 관계 국가를 포함한 국제적인 승인이 있어야만 하는 것인데, 우리 NLL은 어느 경우에도 해당이 없다.

또한 섬도 원칙적으로 독자적인 영해를 가질 수 있고, 국제해양법상 인접국가 혹은 대향국가의 경우 영해 획정의 기본 원칙은 등거리선(중간선)이다. 그에 따라 NLL이 남북의 타당한 영해 경계선이라고 주장하는 이들도 있다. 그러나 이는 옳지 않다. 앞서 본 바와 같이 현대 국제해양법에서 영해는 12해리까지의 범위 내에서 육지를 둘러싼 바다의 벨트이다. 반면에 서해 5도의 소청도와 연평도 사이는 40해리 이상 떨어져 있어, 그 섬들을 이어서 영해의 경계를 삼는 것은 이치에 맞지 않는다. 나아가 일국의 작은 섬들과 타국의 큰 내륙이 경합할 경우 섬들의 비중은 작게 취급된다는 현대 국제해양법의 판례도 고려되어야 할 것이다.

2) 북한의 영해와 NLL

서두에서 언급하였듯이, NLL은 북한 옹진반도(황해도)를 둘러싸고 있어, 영해의 개념상 오히려 북한 영해의 경계로서의 의미가 있을 수 있다.

NLL은 보통 정전협정 체결 직후 유엔사가 남측 초계활동의 북방 한계를 정하기 위하여 내부적으로 설정한 선으로 알려져 있다. 즉 NLL은 정전협정 상의 ‘인접해면(coastal waters or the water contiguous to the land area) 존중 원칙’(Article II-13-b and Article II-15)에 따라 우리 측이 더 이상 북진할 수 없도록 하기 위한 내부 통제용이었던 것이다. 공산측과 유엔사측이 쌍방의 ‘인접해면’에 대한 고유관할권은 인정하면서 다만, 그 범위에 대하여 각기 12해리와 3해리의 주장이 맞서 합의에 이르지 못한 채 정전협정이 체결된 후에, 유엔사측이 북한 영해를 3해리(통상기선(normal baseline)을 기준)로 간주하여 설정한 것으로 생각할 수 있다. 즉 NLL은 그 이남이 우리 영해가 아니라 그 이북이 북한 영해라는 차원에서 설정된 것이라고 할 수 있다.

그러나 국제해양법의 발전으로 영해의 범위가 3해리에서 12해리로 확장되었다. 북한의 경우 1955년 공식적으로 12해리 영해를 법으로 규정하였고, 이어서 NLL 이남까지 자신들의 영해에 대한 방어에 나선 바 있다. 또한 1968년 푸에블로호 사건 당시 12해리를 주장하여 미국으로부터도 승인을 받은 바 있다. 나아가 1973년에는 군사정전위원회(Military Armistice Commission)에서 자신들의 12해리 영해에 근거하여 서해의 인접해면의 범위를 새롭게 설정할 것을 제안하기도 하였다.

사람들은 이를 ‘해상군사분계선으로서의 NLL’에 대한 북한 최초의 이의제기로 이해하고 있는데, 이는 남한의 일방적 해석이라고 판단된다. 당시 북한의 주장은 자신들의 ‘인접해면의 경계로서의 NLL’에 관한 것이라고 보아야 할 것이다. 즉 국제해양법의 발전에 따라 자신들이 원래 주장해 온 12해리 영해를 확인하고자 하는 취지였다고 보아야 할 것이다. 북한의 문제제기의 시점과 12해리 영해에 관한 유엔해양법 제3차 회의가 시작된 시기가 일치하는 것에 주목할 필요가 있다. 제3차 유엔해양법 회의는 1973년부터 열리기 시작하여, 1982년 유엔 해양법협약 채택이라는 결실을 보았다.

다시 말하면, 당시 북한의 문제제기는, NLL이 남한의 영해로서 부당한 선이라는 차원도 아니고(그것은 원래 국제해양법상 원천적으로 불가능한 것이므로 다툴 필요도 없음), NLL을 해상군사분계선으로 인정할 수 없다는 주장도 아니고(해상군사분계선은 공식 설정된 바가 없기 때문에 북한이 군사정전위원회에서 그에 대해 문제를 제기할 이유는 없다. 이에 관하여는 후술한다.), 다만, NLL은 자신들의 영해의 경계(정전협정상 ‘인접해면’)로서 너무 좁다는 항변일 수 있다.

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<지도 2> 북한이 주장하는 경계선(출처: 중앙일보, 입력 2006.5.18자 http://article.joinsmsn.com/news/article/article.asp?ctg=10&Total_ID=2296660, 검색일, 2011. 6. 6.)(*서해 5도와 북한 육지가 마주 보는 곳에서는 북한이 주장하는 새로운 경계선과 NLL이 대체로 일치함을 볼 수 있다. 다만, 소청도와 연평도 사이의 너른 바다에서는 12해리 영해설을 취할 경우 북한의 영해 경계가 NLL보다 남진할 수밖에 없다. 그림은 바로 북한의 주장이 그와 같은 근거에 기초하고 있음을 보여준다.)

2. 해상군사분계선과 NLL

주지하다시피 정전협정상 해상군사분계선은 존재하지 않는다. 우리의 NLL이나 북한이 1999년(NLL을 둘러싼 최초의 남북 군사적 충돌 이후) 선포한 서해 해상경계선 모두 정전협정상 근거가 없다. 이에 대하여 비록 정전협정에는 규정이 없지만, 휴전 후에 해상군사분계선을 새로 설정할 수 없는지 의문을 제기할 수 있을 것이다. 정전협정은 그 자체 수정(amendment) 절차를 마련해 두고 있다. 정전협정을 수정하거나 보충하는 후속합의서가 가능하다(예컨대, 경의선 및 동해선의 연결을 위한 육상의 비무장지대 개방에 관한 후속합의서는 두 차례 체결된 바 있음)(Article V-61). 따라서 그와 같은 방식으로 해상군사분계선을 다시 설정할 수는 있을 것이다. 그러나 지금까지 해상군사분계선에 대한 후속합의서는 체결된 바 없다.

정전협정 후속합의서의 형태는 아니지만, 사실상(de facto)의 군사분계선으로 상호 존중되는 선이 있을 수 있지 않은가라고 반문할 수 있다. 그러나 정전협정은 기본적으로 육지에만 휴전선을 만들고, 바다에는 남북을 가르는 선을 긋지 않기로 하였음에 주의해야 한다. 정전협정은 대신 단지 ‘인접해면’, 즉 영해를 존중할 것을 명하고 있을 따름이다. 또한 정전협정은 인접해면 후방으로 모든 군사역량을 후퇴시키기로 하였으며, 일체의 봉쇄(blockade of any kind of Korea)도 금지하였다. 따라서 만약에 NLL이 북한의 인접해면을 침범하는 선이라면, 그리고 북한의 항구 이용을 제한하는 선이 된다면, 이는 정전협정을 정면으로 위반하는 것이다.

나아가 서해상의 NLL에 대하여는 남북의 승인과 합의가 없다. 서해 NLL을 설정한 유엔사는 북한에 통보한 적이 없다(증거도 없으며, 유엔사와 미국도 인정하지 않고 있음). 이미 언급한 대로 NLL은 애초 설정 당시 해상 군사분계선으로 설정된 것이 아니라, 단지 내부 초계활동(북한의 인접해면, 즉 영해를 침범하지 않도록)을 위하여 설정한 한계선이라고 할 때, 그 선은 대외적인 의미가 없고, 북한에 통보할 일도 없는 것이었다. 유엔사의 공식 입장도 NLL은 해상군사분계선이 아니라는 것이다.

군사정전위원회의 정전협정 위반에 관한 기록에서도 ‘NLL 침범 그 자체’를 정전협정 위반으로 항의한 일은 한 번도 없는 것으로 되어 있다. 아니, NLL 자체에 대한 언급이 거의 전무하다시피하다. 그동안 문제가 되었다면, 다만, ‘아측 수역’, ‘아측 인접 수역’에 대한 침범 혹은 다른 군사적 적대행위 등에 관한 것뿐이었다.

상호 존중되지 않더라도 휴전체제 하에서 일방이 실력적으로 관철하고 있다면 휴전체제의 일부로서 유효한 것이 아닌가라는 반문이 있을 수 있다. 하지만, 그것은 결국 전쟁상태를 지속하자는 뜻에 불과하다. 정전협정의 대원칙, 즉 전쟁 종결, 적대행위 방지의 원칙을 정면으로 무시하는 것이다. 휴전체제는 전쟁의 연장이 아니다. 우리 휴전체제는 선행적 평화협정과 같은 것으로 한국전쟁의 완전한 종결을 위한 것이다. 현재의 휴전체제를 전쟁상태의 지속이라고 한다면, 북한의 도발행위와 무력공격에 대하여 항의할 근거도 사라진다.

3. 서해 NLL에 대한 북한의 승인 여부

우리는 앞서 소위 ‘역사적 응고’의 논리로써 NLL 이남 수역의 영해 취득을 말할 수 없음을 보았다. 해역의 시효 취득은 국제적 승인과 국제적 관행이 있어야 가능한 것이므로, 설사 북한의 승인이 있었다고 하여도, 영해의 국제해양법적 범위를 넘는 수역을 우리 영해로 만들 수는 없다.

하지만, 세계에 대하여 효력이 있는 절대적(絶對的)인 영해 취득이 아니라 남북 간의 상대적(相對的)인 군사분계선의 성립에 관해서라면 북한의 승인만으로 의미있는 결과가 나올 수도 있을 것이다. 그리고 그렇게 NLL이 해상군사분계선이라고 하는 북한의 승인이 있다면, 그것은 다시 북한 영해를 합법적으로 제약하는 효과를 낳을 수도 있을 것이다. 그러한 북한의 승인을 말할 수 있는 근거로 우리 당국은 1984년 북한 적십자사 수해물자 인수인계 지점, 비행정보구역 변경에 대한 북한의 묵인, 1959년 발간된 조선 중앙연감지도, 1991년 남북기본합의서의 합의사항 등을 들고 있다.

그러나 이러한 사례들은 우선 그 동안 북한이 NLL을 무효라고 주장하고, 자신들의 영해, 해상군사분계선, 서해 통항질서 등을 천명한 그들의 공식적 입장을 실효시키는 정도로 중대한 예들이라고 하기는 어렵다. 또한 비행정보구역의 설정은 반드시 주권의 범위와 연결되는 것이 아니고, 수해물자 인수인계는 그 지점이 남북의 경계라는 의사표시가 있었던 것이 아니라고 할 때, 그러한 사실만으로 금반언(禁反言; estoppel)의 법리에 의하여 북한 영해 주권에 자기구속의 효력이 발생한다고 보기는 어렵다고 생각한다.

또한 중앙연감의 지도에서 NLL은 죽 이어진 실선이 아니라 우리 섬들과 북한 옹진반도의 육지 사이의 경계선을 띄엄띄엄 그어 놓은 것에 불과하다. 따라서 그 지도는 NLL을 해상군사분계선으로 인정하는 것이라기보다 자신들의 영해를 확인하는, 혹은 앞서 언급한 대로 정전협정에 규정된 바의 양측의 ‘인접해면’을 존중하는 차원에서 그어진 경계선이라고 보는 것이 타당할 것이다.

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<지도 3> 조선중앙연감의 지도 (출처: 조선중앙연감, 1959, 253쪽, 이용중, “서해 북방한계선에 대한 남북한 주장의 국제법적 비교분석”, 법학논고 제32집, 경북대학교 법학연구원, 2010. 2. 543쪽에서 재인용. 검은 실선이 NLL과 겹치는 부분이다.)

마지막으로 1991년의 남북 기본합의서는 남북의 공식적 합의라는 점에서 그것이 정말 NLL을 남북의 해상군사분계선으로 긍정하는 것이었다면 이는 상당한 의미가 있어 보인다. 금반언의 법리가 적용될 수 있는 전형적인 사례가 될 수도 있을 것이다.

남북기본합의서 제11조에는 “남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에서 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다”(밑줄은 필자)고 규정되어 있으며, 그것을 구체화하기 위한 남북불가침의이행과준수를위한부속합의서 제3장 불가침 경계선 및 구역 제9조에는 “남과 북의 지상불가침 경계선과 구역은 군사정전에 관한 협정에 규정한 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여온 구역으로 한다”, 그리고 제10조에는 “남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침구역해상불가침경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역으로 한다”고 규정되어 있다(밑줄은 필자).

여기서 많은 사람들은 ‘지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역’이라는 구절에서 바로 NLL을 떠올리고 다른 가능성은 생각하지 않는다. 그러나 위 문언의 구조는 ‘불가침경계선’과 ‘불가침구역’을 구분하고 있음에 주의해야 한다. 특히 육상과 달리 해상의 불가침경계선은 아직 확정되지 않은 것으로 전제하고, 대신 불가침 구역만 규정하고 있다. 즉 해상에서는 ‘선(線)’을 얘기하지 않고, ‘면(面)’을 말하고 있는 것이다. 그렇다면 ‘지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역’은 우리가 생각하는 NLL 혹은 NLL 이남의 수역이 아니라, NLL과 별개의 남북에 고유한 영해, 즉 정전협정 상의 ‘인접해면’을 가리키는 것이라고 봄이 옳을 것이다. 물론 그 ‘인접해면’의 범위에 대하여는 이견이 있을 수 있다. 그렇다고 하여 NLL이 우리 인접해면, 즉 영해의 경계라고 말하는 것은 앞서 본 바와 같이 터무니 없다.

남북기본합의서에서 ‘쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역’에 관하여 곧바로 NLL을 떠올리는 것은 ‘영해’와 ‘해상군사분계선’을 구분하지 못하는, 정전협정상 해상 규율의 대원칙이 ‘바다의 휴전선’을 긋는 것이 아니라, ‘인접해면을 존중하는 것’에 있다는 점을 망각한 데에서 오는 오류일 따름이라고 생각한다.

 

(민족의 진로 117호)